W dniu 25 lutego 2021 r. sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.o.ś.), a także kilku innych ustaw. Po miesiącu poprawki przegłosował senat, proponując dodatkowo dość rewolucyjne rozwiązanie - wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego sankcji dla organizacji społecznych (w tym ekologicznych) za tak zwane naruszenie prawa procesowego. Jak ta zmiana wpłynie na procedurę uzyskiwania decyzji środowiskowej?
Uzyskiwanie decyzji środowiskowej 2021 - zmiany w ustawie
Nowelizacja powyższej ustawy dotyczącej głównie procedury wydawania decyzji o środowiskowychzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanych popularnie decyzjami środowiskowymi), a także innych objętych nowelizacją ustaw spowodowana została uzasadnioną opinią Komisji Europejskiej z 7 marca 2019 r. Organ zarzucił Polsce nieprawidłowe wdrożenie przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.
Nowa procedura uzyskiwania decyzji środowiskowej - czego dotyczą zmiany?
Uzyskiwanie decyzji środowiskowej w 2021 roku będzie przebiegało nieco inaczej niż dotychczas. Wśród poprawek oraz nowych rozwiązań wprowadzonych przez władze ustawodawczą można wyróżnić następujące zmiany:
- wprowadzenie trybu wnioskowania do organu drugiej instancji o wstrzymanie wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności nałożonego w decyzji środowiskowej;
- możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu odwoławczego o odmowie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz na postanowienie o wstrzymanie wykonalności;
- wprowadzenie przesłanki, na podstawie której sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie decyzji środowiskowej;
- wprowadzenie obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję w przypadku wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej;
- wprowadzenie możliwości złożenia przez organizację ekologiczną odwołania od decyzji zezwalającej na inwestycję wydaną po uzyskaniu decyzji środowiskowej.
Poza poprawkami niezmieniającymi istotnie projektu senat zaproponował dość rewolucyjne rozwiązanie polegające na wprowadzeniu do Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) sankcji dla organizacji społecznych, do których zaliczają się organizacje ekologiczne, za tak zwane naruszenie prawa procesowego. Z doniesień medialnych wynika, że poprawka ta zyskała akceptację senatu wskutek omyłki części senatorów. Niezależnie jednak od przyczyny faktem pozostaje, że senat ją przegłosował. Jak wobec tego będzie wyglądać procedura uzyskiwania decyzji środowiskowej?
Wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej przez organ drugiej instancji
Zgodnie z aktualnym projektem ustawy (uwzględniającym poprawki senatu) do u.o.o.ś ma zostać wprowadzony art. 86e, na podstawie którego organ drugiej instancji może z urzędu lub na wniosek wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej, zaś postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania jest zaskarżalne zażaleniem (ust. 2). W przypadku wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ powinien go rozpoznać w terminie siedmiu dni.
Jeśli chodzi o samo uprawnienie organu drugiej instancji do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej, to istnieje ono również w chwili obecnej na podstawie ogólnego przepisu w postaci art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego („organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji”).
Istotne novum stanowi natomiast ust. 2 art. 86e, gdyż przepisy KPA nie przewidują złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu czy odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Konsekwencją przyjętego rozwiązania będzie również prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego na wstrzymanie lub odmowę wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, co z pewnością przyczyni się do wydłużenia postępowań odwoławczych. Procedura uzyskiwania decyzji środowiskowej oraz jej wykonania ulegnie wówczas znacznemu wydłużeniu.
Uzyskiwanie decyzji środowiskowej 2021 r - skąd wynikają kontrowersje?
Wydaje się, że przepis ingerujący w procedurę uzyskiwania decyzji środowiskowej został sformułowany dość niefortunnie. Nie można się oprzeć wrażeniu, że projektodawca przeoczył, że postępowania odwoławcze w sprawach decyzji środowiskowej prowadzone są w przeważającej części przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem organy, które nie mają nad sobą organów wyższego stopnia. Nie wiadomo więc, kto miałby rozpoznawać zażalenie, o którym mowa w analizowanym przepisie. Wydaje się, że właściwszą formułą byłoby kierowanie do tych organów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Chociaż senat zgłosił sporo poprawek do projektu, to akurat ta kwestia nie doczekała się doprecyzowania.
Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej przez sąd administracyjny
Nowelizacja wprowadza także art. 86f, w którym ustawodawca jednoznacznie stwierdza, że do skarg na decyzje środowiskowe stosuje się art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który umożliwia sądowi wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie ustawodawca w przepisie tym wskazuje, że przesłankę „trudnych do odwrócenia skutków” należy rozumieć jako następstwa wynikające z realizacji inwestycji.
Do tej pory w orzecznictwie sądowym dominował pogląd, że decyzje środowiskowe nie są decyzjami, które nadają się do egzekucji i w związku z tym sądy administracyjne najczęściej odmawiały wstrzymania ich wykonania.
Wydaje się, że zdecydowane zaakcentowanie przez ustawodawcę możliwości wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej może wywołać skutek w postaci częstego korzystania przez sądy administracyjne z tej możliwości, co z pewnością utrudni życie inwestorom, którzy po czasochłonnym i kosztotwórczym opracowaniu Karty informacyjnej przedsięwzięcia i/lub Raportu oddziaływania na środowiskowo oraz przejściu całej procedury uzyskiwania decyzji środowiskowej, chcieliby przejść do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego.
Obligatoryjne zawieszenie postępowania a procedura uzyskiwania decyzji środowiskowej
Zarówno w przypadku wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ drugiej instancji, jak i wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej przez sąd organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję (pozwolenia na budowę, zezwolenia na podstawie specustaw i innych zezwoleń, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś.) obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej Należy uznać, że zawieszenie to słuszne rozwiązanie, gdyż dalszy etap procesu inwestycyjnego powinien zostać w takiej sytuacji wstrzymany.
Uzyskiwanie decyzji środowiskowej 2021 - nowe uprawnienia organizacji ekologicznych
Przepisem poszerzającym uprawnienia organizacji ekologicznych jest art. 86g umożliwiający tym organizacjom, a także stronom postępowania w sprawie decyzji środowiskowej złożenie odwołania od zezwolenia na inwestycję w zakresie jego zgodności z decyzją środowiskową, jak również prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to całkowicie nowe rozwiązanie, gdyż do tej pory organizacje ekologiczne mogły uczestniczyć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (czy postępowań prowadzonych w trybie specustaw) wyłącznie wtedy kiedy w ramach tych postępowań przeprowadzona jest ponowna ocena oddziaływania na środowisko.
Należy zwrócić uwagę, że chociaż prawo do wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną ograniczone jest do kwestii związania organu decyzją środowiskową, to zgodnie z zaproponowaną przez senat poprawką organ drugiej instancji nie jest związany granicami odwołania, co oznacza, że będzie mógł uchylić decyzję w razie dostrzeżenia jej jakichkolwiek innych wad, również niezwiązanych z kwestiami środowiskowymi.
Oznacza to, że organizacje ekologiczne otrzymały możliwość kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę (i innych o podobnym charakterze) także po zakończeniu oceny oddziaływania na środowisko, co z pewnością przyczyni się do wydłużenia procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że procedura uzyskiwania decyzji środowiskowej może zostać zwieńczona tylko pozornym sukcesem.
Nadużycie prawa procesowego przez organizacje społeczne
Senat w uchwale z dnia 25 marca 2021 r. proponuje, żeby przy okazji nowelizacji wprowadzić do KPA również niespotykane do tej pory uregulowanie w postaci sankcji dla organizacji społecznych (w tym ekologicznych) za nadużycie przez nie prawa procesowego. Autorzy poprawki definiują je jako czynienie z uprawnienia do udziału w sprawie użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono, w szczególności działanie wyłącznie w celu przedłużania postępowania lub przeciwdziałania jego pozytywnemu dla strony zakończeniu bez istotnego powodu związanego z ochroną interesu społecznego.
Jaki wpływ ma ta poprawka na procedurę uzyskiwania decyzji środowiskowej? Już na pierwszy rzut oka widać, że powyższa definicja jest nieostra i będzie pozwalała na objęcie pojęciem nadużycia prawa procesowego różnych działań podejmowanych przez organizacje społeczne. Przykładowo, jeżeli organizacja ekologiczna kwestionuje w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji wpływającej negatywnie na środowisko, to w myśl powyższej definicji dopuszcza się nadużycia prawa procesowego, gdyż działa w celu przeciwdziałania pozytywnemu zakończeniu postępowania przez inwestora. Nie wiadomo, czy takie działanie będzie przez organy uznane za działanie związane z ochroną interesu społecznego.
Tymczasem konsekwencje finansowe nadużycia prawa procesowego przez organizacje społeczne mogą być niebagatelne. W przypadku ustalenia, że doszło do nadużycia prawa procesowego, będzie można:
- ukarać organizację społeczną grzywną do 1000 zł;
- niezależnie od wyniku sprawy odpowiednio do spowodowanej nadużyciem prawa procesowego zwłoki w jej rozpoznaniu nałożyć na organizację społeczną obowiązek zwrotu kosztów postępowania w całości albo ich części;
- w przypadku nieuwzględnienia w istotnym zakresie stanowiska organizacji społecznej w postępowaniu na żądanie strony, na której wniosek wszczęto postępowanie, przyznać tej stronie od organizacji społecznej nadużywającej prawa procesowego, zwrot kosztów i strat spowodowanych zwłoką w rozpoznaniu sprawy, wynikłą z nadużycia prawa procesowego.
Spośród powyższych sankcji najciekawsza wydaje się ta ostatnia. Nie zostało wyjaśnione, do jakiego rodzaju kosztów i strat organizacja społeczna może być zmuszona. Jeśli przyjąć, że chodzi tu o jakiekolwiek koszty poniesione w związku ze zwłoką w rozpoznaniu sprawy, to łatwo sobie wyobrazić sprawy, w których koszty poniesione przez inwestora wskutek zwłoki w rozpoznaniu sprawy mogą być znaczne. Wątpliwości musi budzić zasadność tego rodzaju rozwiązania, gdzie de facto organ prowadzący postępowanie administracyjne miałby rozstrzygać kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej organizacji społecznej względem inwestora.
Zaproponowana przez senat modyfikacja niejako przy okazji zmiany u.o.o.ś. byłaby zmianą o fundamentalnym znaczeniu dla organizacji społecznych, wprowadzającą ich odpowiedzialność finansową w oparciu o mocno niejasne kryteria. Z pewnością mogłaby wpłynąć negatywnie na udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ze względu na obawę przed nałożeniem powyższych sankcji, co na pewno wpłynie na uzyskiwanie decyzji środowiskowej w 2021 r. i przyszłych latach.
Zmiana ta nie wydaje się zrozumiała również jeśli weźmiemy pod uwagę, że nowelizacja u.o.o.ś. związana jest z nieprawidłowym wdrożeniem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Tymczasem tak drastyczne ograniczenie uprawnień organizacji ekologicznych ma się nijak do zmian u.o.o.ś. poszerzających uprawnienia organizacji ekologicznych.
Uzyskiwaniu decyzji środowiskowej 2021 - podsumowanie zmian
Omawiane zmiany w u.o.o.ś. niewątpliwie wzmacniają pozycję organizacji ekologicznych, które będą mogły skuteczniej niż do tej pory zabiegać o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej. W konsekwencji procedura uzyskiwania decyzji środowiskowej ulegnie wydłużeniu tak jak i kolejne etapy procesu inwestycyjnego. Poza organizacjami ekologicznymi zmianami usatysfakcjonowane powinny być więc osoby starające się przedłużyć lub zablokować proces inwestycyjny. Powodów do zadowolenia nie będą mieli natomiast inwestorzy.
Jednakże, jeśli zaproponowana przez senat poprawka wprowadzająca do KPA sankcję za nadużycie prawa procesowego przez organizacje społeczne zyskałaby aprobatę sejmu, to powyższe wzmocnienie pozycji organizacji ekologicznych mogłoby się okazać złudne, gdyż tego rodzaju przepis z pewnością wywołałyby efekt odwrotny do zamierzonego, skutkujący zdecydowanie mniej aktywnym uczestniczeniem organizacji ekologicznych w postępowaniach administracyjnych ze względu na obawę ponoszenia skutków finansowych.